Emisión de bonos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
La Oficina del Contralor de Puerto Rico (OCPR) emitió una opinión cualificada de las operaciones fiscales de la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (AAFAF). Una opinión cualificada se emite cuando los incumplimientos individuales o en conjunto son significativos, pero no generalizados.
El Informe publicó diez resultados del examen de ocho emisiones de bonos, de ocho entidades gubernamentales realizadas del 2007 al 2014 por $13,806 millones. La auditoría concluyó que la aprobación de las emisiones de bonos, se realizaron en todos los aspectos significativos de acuerdo con la ley y la reglamentación aplicables.
Sin embargo, de las pruebas efectuadas se identificaron situaciones relacionadas con los ingresos necesarios para el pago de la deuda, según las fuentes de repago establecidas en las emisiones de bonos. Estas fuentes de repago resultan de las asignaciones legislativas, de los impuestos, o los ingresos propios. El uso de los fondos recibidos de las emisiones de bonos, se evaluará en una segunda auditoría.
Asignaciones legislativas como fuente de repago
Con respecto a las emisiones de bonos con asignaciones legislativas como fuente de repago, la auditoría revela que, el Fondo del Servicio de la Deuda del ELA, ingresó sólo el 28% de los $9,929 millones requeridos del 2000 al 2016. Además, el Fondo General tuvo un déficit de $10,665 millones del 2002 al 2014, y del 2011 al 2020 no tuvo fondos en la reserva.
Por otro lado, del 2000 al 2020, la partida de bonos por pagar aumentó un 398%, y el índice de endeudamiento del ELA incrementó de 87% al 114% del 2000 al 2016. Este índice significa que el ELA tenía más deudas que activos.
Del examen de una de las emisiones de bonos por $3,500 millones en el 2014, la General Obligation Bonds of 2014 Series A, se determinó que llevó al límite el margen prestatario, ya que según dispone la Constitución, el pago anual de los bonos no puede exceder el 15% del promedio de los ingresos de los dos años fiscales anteriores. Las agencias calificadoras como Moody’s, Standard & Poor’s y Fitch, otorgaron la clasificación de Ba2, BB+ y BB respectivamente, por los elementos especulativos e incertidumbres para cumplir con los compromisos.
La Corporación para el Financiamiento Público de Puerto Rico, creada como una subsidiaria del Banco Gubernamental de Fomento (BGF) en el 1984, no recibió en el 2016 los fondos necesarios de asignaciones de la Asamblea Legislativa para pagar los bonos vigentes, contrario a lo que establece la Ley 164-2001. Por eso, la Corporación no tuvo los fondos para el pago de $518 millones en deudas de bonos, incluida la emisión de junio de 2012 que las agencias calificadoras habían estimado como especulativa y de riesgo moderado.
La auditoría señala también que la Autoridad de Edificios Públicos (AEP) dependía para sus obligaciones y operaciones, de forma significativa, de los fondos del ELA y del financiamiento del BGF. Del 2000 al 2016, la AEP tuvo que recurrir a líneas de crédito por $1,949 millones otorgadas por el BGF, y a emitir bonos por $4,498 millones para su programa de mejoras capitales y cumplir con el pago de servicio a la deuda.
Impuestos como fuente de repago
El Informe publicó que, del 2000 al 2021, la Autoridad de Carreteras y Transportación de Puerto Rico (ACT), tuvo una pérdida operacional acumulada por $5,177 millones. Del 2000 al 2013, la ACT realizó 11 emisiones de bonos para un total de $9,217 millones.
El examen realizado a una emisión de bonos por $2,184 millones detectó que, en el 2007 la ACT sólo obtuvo el 83% de los ingresos por impuestos a la gasolina, diésel y petróleo, como fuentes de repago. Del 2018 al 2021, no tuvo ingresos para el repago de $1,342 millones y el nivel de endeudamiento aumentó al 97%.
La ACT dependía del BGF para su liquidez y apoyo de sus actividades financieras, pero al experimentar sus propias limitaciones no pudo continuar su rol financiero. La ley 74 de 1965, creadora de la ACT, establece que la forma de emplear sus gastos no está sujeta a ninguna disposición de ley que regule los gastos de fondos públicos.
Por otro lado, la Corporación del Fondo de Interés Apremiante de Puerto Rico (COFINA) aprobó la emisión de bonos por $4,118 millones para diversos fines, con las recaudaciones del Impuesto de Ventas y Uso (IVU) como fuente de repago. La auditoría encontró que, para los años fiscales del 2008 al 2010, del 2012 al 2014 y el 2019, COFINA no tuvo los ingresos suficientes para el pago de la deuda. Además, del 2008 al 2021 alcanzó déficits por $110,986 millones y su índice de endeudamiento fluctuó entre 94.28% y el 97.19%.
El Informe comenta que las obligaciones y los bonos de COFINA deben ser considerados deuda extraconstitucional, debido a que este fondo no es una obligación directa que compromete la buena fe, el crédito y el poder de imponer contribuciones del ELA. Este estado de derecho permite que no toda contribución impuesta, llegue al Fondo General, y permite que se utilice para otros propósitos.
Ingresos propios como fuente de repago
La auditoría también evaluó las emisiones de bono de la Autoridad de los Puertos de Puerto Rico (AP), de la Autoridad de Energía Eléctrica (AEE) y del Banco Gubernamental de Fomento cuya fuente de repago son sus propios ingresos.
El BGF acumuló pérdidas operacionales por $6,659 millones del 2014 al 2015, del 2017 al 2018 y del 2020, tras la emisión de bonos senior notes por $1,796 millones en el 2011 y 2012. Además, el índice de endeudamiento incrementó entre 108% y 430% para dicho periodo.
La disminución y el retraso en los pagos de los préstamos de las entidades gubernamentales y privadas impactó de forma adversa el balance de los fondos disponibles del Banco. La liquidez de los activos del BGF dependían en gran medida de la capacidad del gobierno y sus corporaciones públicas de repagar su deuda.
Los ingresos del BGF por concepto de inversiones, honorarios como agente fiscal e intereses sobre préstamos otorgados, disminuyeron un 99.95% del 2000 al 2020. Además, el balance de los préstamos otorgados al sector público, proyectaban un riesgo entre 29% a 100% de ser incobrables.
Por otro lado, la AEE realizó 23 emisiones de bonos por $11,899 millones del 2000 al 2016. La emisión realizada el 7 de abril de 2010, por $822 millones, fue calificada de bajo riesgo por las agencias calificadoras y que la capacidad de pago de los compromisos financieros se consideraba adecuada.
Sin embargo, al 30 de junio de 2009, ocho meses antes de la emisión, la AEE había registrado $147 millones en pérdidas y tenía un índice de endeudamiento con respecto a sus activos de 100%. Además, el balance de cuentas por cobrar aumentó un 91%, de $403 millones a $769 millones del 2000 al 2020, y el importe de bonos por pagar aumentó un 123%, de $3,743 millones a $8,330 millones.
La AEE enfrentó desafíos comerciales como la volatilidad de los precios del petróleo y la recesión económica del ELA. Los cobros se vieron afectados por los reclamos de los seguros, aumentos por ajustes de combustible y por la facturación, entre otros.
La Autoridad para la Financiación de la Infraestructura (AFI), realizó una emisión de bonos por $669 millones en favor de la Autoridad de Puertos (AP) el 28 de diciembre de 2011, a pesar de las consecutivas pérdidas operacionales que sumaban $39 millones en el 2010. Al 30 de junio de 2020, la AP adeudaba $193 millones de los préstamos al Banco Gubernamental de Fomento.
Las medidas tomadas por la AP, como el arrendamiento del Aeropuerto Internacional Luis Muñoz Marín, no generaron los fondos de financiamiento suficientes para honrar el pago del servicio de la deuda. El pago de los préstamos dependía de los fondos del ELA y la aprobación legislativa.
La auditoría le recomienda al Gobernador de Puerto Rico velar que el principal oficial de finanzas públicas y el director ejecutivo de la AAFAF, continúen implementando la política pública dirigida a la reducción de deudas y el uso sostenible de los recursos públicos para que no se repitan las situaciones comentadas.
El presupuesto de la AAFAF fue de $567 millones del 2017 al 2023, y desembolsó $457 millones en dicho periodo.
Este primer informe de la AAFAF, contiene 27 anejos y una breve exposición sobre las causas de la crisis fiscal. El documento, cubre el periodo del 1 de enero de 2017 hasta el 30 de junio de 2023, y está disponible en www.ocpr.gov.pr.
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